Недвижимость в Киеве и Украине - KANZAS.UA
arrow arrow arrow Земельный рынок Украины: а воз и ныне там

Земельный рынок Украины: а воз и ныне там





Зачем?
Земельная реформа идет в Украине уже 18 лет. Как ни странно, но сегодня, в 2009 году, единственным программным документом реформы остается Указ Президента Украины, датированный еще 2001 годом — «Об основных направлениях земельной реформы в Украине на 2001-2005 годы». Согласно Указу, конечная цель земельной реформы — «экономически эффективное и экологически безопасное использование земель». При этом одним из первых принципов реформирования земельных отношений названо «включение земли в рыночный оборот», а среди основных направлений государственной земельной политики под номером «4» значится «развитие рынка земель». Таким образом, государственная земельная политика предусматривает создание в Украине земельного рынка.
 
Может ли быть в условиях Украины — страны с рыночной экономикой, по стандартам ВТО, — достигнута цель «экономически эффективного использования земель» без включения земли в рыночный оборот?
 
В странах Европы считается доказанным, что «земельный рынок — это механизм, который при наличии необходимых институциональных сдержек и противовесов, распределяет права пользования и собственности на землю способом, который обеспечивает использование земли и связанных с ней активов экономически наиболее целесообразным способом»; при этом отсутствие эффективного рынка земли характерно для «наименее развитых экономик».
 
Этот вывод Европа сделала эмпирически, наблюдая свой собственный исторический опыт. Мы в Украине, провозгласив курс на создание рыночной экономики, все еще не пришли к единому мнению: быть земельному рынку или не быть. При этом противники рынка игнорируют еще один вывод, извлеченный нашими соседями из своего опыта: отсутствие земельного рынка существенно ограничивает способность страны производить национальный доход.
 
Пожалуй, именно отсутствие консенсуса в обществе и в политикуме по вопросу рынка земли является если не первопричиной неспешного формирования этого рынка, то главным препятствием на пути земельной реформы. Все проведенные до последнего времени социологические опросы свидетельствуют, что в обществе нет критической массы сторонников рынка. Не вдаваясь в причины именно такого общественного мнения, можно с легкостью убедиться, что представленные в Парламенте Украины политические партии следуют в вопросе рынка земли за общественным мнением.
 
Кроме электоральных дивидендов, такая политика приносит ее сторонникам и ощутимые экономические выгоды. Если нет рынка какого-либо ресурса, то невозможно составить сколько-нибудь обоснованное представление о цене этого ресурса. Если отсутствие рынка земли осложнено еще и возможностью получить землю бесплатно, в рамках закрытых процедур, без действенного судебного контроля, без ориентира на перспективные планы использования земель и застройки, то становится ясно, что прозрачный эффективный земельный рынок не появится в стране до полного «внерыночного» перераспределения «основного национального богатства». В одном из своих радио-интервью Президент Украины прямо заявил: «Вже ходять легенди про народних депутатів певних, які мають по одній тисячі, по 2 тисячі, по 9 тисяч землі. Звичайно, для цих хлопців треба ще пару років мораторію, і ми станемо перед фактом, що в людей цієї землі вже немає».
 
Получается замкнутый круг: политики не спешат принимать судьбоносные решения, так как на эти решения нет социального заказа. Ведь предлагать избирателю заведомо провальную программу – себе дороже. Социальный заказ не формируется, так как латифундистам от политики невыгодно вовлечение земли в открытый оборот: это конкуренция, рост цен, контроль.
 
И пока в обществе не сформируется осознание необходимости земельного рынка, ситуация не изменится. Координата «зачем?» останется неизвестной. Политики будут убеждать, что «незачем» и «опасно», а бизнесмены и коррупционеры – молча извлекать из этой неопределенности вполне определенный доход. А общество будет равнодушно взирать на потенциальные возможности земли как актива обогащать нацию в целом, пока распределение национального дохода будет лишено признаков социальной ответственности, прозрачности и подотчетности.
 
Однако без вовлечения земли в рыночный оборот конечная цель земельной реформы – экономически эффективное использование земель – так и не будет достигнута. Это значит, что Украина будет все больше и больше отставать в экономическом развитии от своих соседей, и рано или поздно отечественному политикуму придется делать выбор: сохранить контроль над дряхлеющей экономикой ценой экономической самоизоляции или капитализировать остатки своего влияния, быстро и дешево «слив» национальные ресурсы «нашим партнерам по НАТО».
 
Когда?
Анализ нашего земельного законодательства позволяет сделать вывод, что правительство (в широком смысле) планировало завершить подготовку к полному вовлечению земель в рыночный оборот до 1 января 2005 года. До этого момента земельный рынок уже несколько лет работал в населенных пунктах, и только земли с/х назначения не участвовали в обороте. Такое разделение – тоже черта государственной земельной политики, ведь уже упомянутый Указ предусматривал «функциональное отделение рынка земель с/х назначения от рынка земель другого назначения».
Однако с приближением времени «Ч» становилось ясно, что организационная подготовка к рынку все еще далека от завершения. Кроме того, социальный заказ на рынок оставался незначительным. Поэтому дату введения полномасштабного рынка впервые перенесли на 1 января 2007 года.
 
При этом уже функционирующий сегмент – рынок городских земель – также явно отставал в своем развитии от планов правительства, и за прошедшие годы мало что изменилось. По сути, рынок 2009 года мало чем отличается от рынка 2002 года, ведь он до сих пор страдает отсутствием главной, принципиальной черты рыночного оборота – конкуренции. Если на рынке нет конкуренции – это не рынок, это вполне советская, социалистическая система распределения ресурсов. А в рамках этой системы невозможно обеспечить использование земли «экономически наиболее обоснованным способом».
 
Полноценное внедрение конкурентных основ приобретения прав на земли государственной и коммунальной собственности, предусмотренное Земельным кодексом Украины 2001 года, сегодня спотыкается о те же правовые и организационные проблемы, о которые спотыкалось 7 лет назад: отсутствие закона о порядке проведения земельных торгов, лицензионных условий для исполнителей торгов, лицензированных аукционистов и лицитаторов. Анализ этих проблем в 2005, 2006 и 2008 годах поражает своим сходством и свидетельствует об очень медленном развитии института торгов.
 
Следует ли удивляться столь вялому и часто противоречивому развитию рынка городских земель, а также стагнации рынка земель сельскохозяйственных? Думается, что текущее состояние этого рынка не является случайным «достижением» переходного периода: с поразительным однообразием и единомыслием законодатели продлевают и «усугубляют» мораторий и «проваливают» аукционы.
 
И вот в 2006 году в Парламенте будто бы назрела «революционная ситуация» — подписанное коалиционное соглашение и Универсал национального единства четко зафиксировали политический консенсус — парламентские партии договорились о полномасштабном введении земельного рынка 1 января 2008 года. Координата рынка «когда» впервые стала не только правовой реальностью, но и элементом политики и плодом политического соглашения.
 
Однако конец 2006 года ознаменовался «творческим развитием» достигнутых договоренностей одной из сторон — Парламентом. Неожиданно уже ставшая привычной дата «1 января 2008 года» дополнилась «отлагательным условием» — теперь для открытия рынка требовались вступившие в силу законы о рынке земель и о государственном земельном кадастре. Любой, кто следил за судьбой законопроектов о кадастре, мог быть уверен, что теперь мораторий — это надолго.
 
Президент в долгу не остался и под Новый год ветировал соответствующий закон. Первые 11 дней 2007 года земельный рынок свободно функционировал — депутаты смогли собраться и преодолеть вето только 12 января 2007 года. Правительство в этой ситуации повело себя в полном соответствии с принципами правового государства — как оно их себе представляет — и разослало нотариусам директиву не оформлять сделки с землей.
 
Теперь координата «когда» стала весьма расплывчатой, привязанной не к дате, а к событию, вероятность которого была и остается чрезвычайно малой. По поводу кадастра существовали антагонизмы между Госкомземом и Минюстом, между государственной вертикалью и местным самоуправлением. Рынок по-прежнему не имел координаты «зачем» — ни для общественного сознания, ни для бизнеса, весомо представленного в отечественной политике.
 
Единственным последовательным государственным деятелем в этой ситуации остался Президент Украины. Он лично пропагандировал идею снятия моратория. В полном соответствии с политической программой НУ, с новой редакцией п.15 Переходных положений ЗКУ и «Основными направлениями…» Президент инициировал создание рабочей группы, которая к концу 2007 года разработала проекты законов о рынке земель с/х назначения и о земельном кадастре. Этим проектам так и не суждено было стать законами, они даже не были внесены в ВР, так как сам глава государства с началом 2008 года внезапно прекратил мощную кампанию в поддержку рынка.
 
С тех пор мораторий только «крепчал» — и для этого всегда находились весомые аргументы. Действительно, что за рынок без кадастра? Значит, нужен закон о кадастре (да и сам кадастр не помешал бы). Земельный рынок – это ведь не оборот участков, это оборот прав на участки, поэтому необходимо создать систему регистрации прав (благо, Закон уже без малого 5 лет существует). Как можно открывать рынок, если неизвестно, где и сколько земли находится – значит, нужна инвентаризация. Можно ли государственную землю продавать так же, как граждане продают свою «земельку»? Конечно, нет, это же «национальное богатство» в чистом виде, поэтому необходимо определить «особлывости»…
 
Это загибание пальцев – очень хороших пальцев, это все, и еще многое, например, национальная инфраструктура геопространственных данных, действительно нужно для функционирования рынка – живо напоминает роман братьев Стругацких «Второе нашествие марсиан». Городской казначей регулярно разворовывает местный бюджет, однако «прищучить» его никак не удается: «Опять наш казначей отвертелся. В прошлый раз град был необыкновенной силы, в позапрошлый объявилась саранча, а теперь вот он марсиан подстроил — на уровне эпохи, в связи с освоением космического пространства». Ну, марсиане не марсиане, а наша очередная причина для продления и без того бессрочного моратория – вполне на мировом уровне, в контексте глобализации – мировой финансовый кризис.
 
4 марта 2009 года ВР во второй раз преодолела вето Президента Украины на закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно предотвращения негативных последствий влияния мирового финансового кризиса на развитие АПК». Этим законом депутаты снова поставили снятие моратория в зависимость от 2 условий, и новой координатой «когда» стало 1 января 2010 года (при сохранении отлагательных условий – вступление в силу законов о рынке земли и о кадастре). Как выразился Адам Мартынюк, «а разве можно масло испортить маслом?»
 
Таким образом, на вопрос «когда в Украине заработает полномасштабный рынок», юрист-формалист ответит: с даты вступления в силу двух упомянутых законов, но не ранее 1 января 2010 года, при условии, что эти законы действительно определят «особлывости» оборота земель государственной и коммунальной собственности и с/х назначения. И он будет совершенно прав, так как с большей определенностью ответить на этот вопрос нельзя.
Проблема лишь в том, что:
1) разбалансированные институты государственной власти вряд ли смогут выполнить хотя бы часть мероприятий, необходимых для безболезненного вхождения в рынок;
2) принятие закона о кадастре было острой необходимостью еще в 1992 году, однако «воз и ныне там» — только законопроекты множатся;
3) законодатель явно путает правовое обеспечение с институциональным. Закон о кадастре – это ведь не сам кадастр, закон о зонировании – это ведь не само зонирование. Есть яркий пример – закон о государственной регистрации прав на недвижимость: закон есть – регистрации нет;
4) закон о рынке земли – фикция. Опыт участия в рабочих группах по разработке этого законопроекта убеждает, что ничего, кроме положений уже действующих законов, в этот законопроект не вносится. Таким образом, законодательство о земельном рынке уже давно существует, но в силу моратория никогда не применялось в полном объеме;
5) вопрос земельных аукционов откровенно «непроходимый» и «непроходной» — во-первых, «земельщики» в этом разбираются плохо, тут надо «биржевиков»; во-вторых, не было и нет на этот закон «спроса» в Парламенте;
6) и последнее – урегулированность в законе «особлывостей» представляется оценочным понятием, и потому субъекты права на обращение в Конституционный Суд Украины смогут блокировать эти законы, утверждая, что «особлывости» не определены или определены недостаточно.
 
На наш взгляд, координата «когда» станет прогнозируема только в условиях политической стабильности. Как мы могли убедиться, политические декларации и соглашения в наших условиях легко приносятся в жертву «политической целесообразности» и политической конъюнктуре.
 
Обратная сторона этого вопроса – это желание инвесторов участвовать в рынке. Только дееспособное государство, в котором присутствует высокий уровень сотрудничества всех ветвей власти, способен дать гарантии правам, приобретаемым на рынке. Инвестор не будет вкладывать средства в рискованные активы. И если государство неспособно гарантировать инвестору его капитал и права – не личным словом и рукопожатием, а всеми своими институтами и их взаимодействием – то инвестор на такой рынок не придет. Права, негарантированные государством, — это фальшивые деньги.
 
Как?
Определить координату «как» не менее сложно, чем «когда». С одной стороны, законодательство о рынке практически полностью сформировано. Однако наша практика показывает, что часто традиционные решения оказываются наименее эффективными. Много лет велись разговоры о пользе аукционов – однако в начале 2008 года, когда все операции по продаже и аренде государственной и коммунальной земли подпали под обязательные аукционы, первичный земельный рынок оказался полностью блокированным на несколько месяцев. Оказалось, что решение в стиле кавалерийской атаки — «все вдруг» — не может быть реализовано без закона о порядке проведения торгов, лицензионных условий, лицензированных аукционистах, без изъятий из аукционной продажи (об этом столько писали и говорили 6 лет!). Атака захлебнулась, так как лошади нужны все четыре ноги, на одной она, увы, не побежала.
 
На самом деле вопрос аукционов – больше политический, чем технический. Уже давно известны все условия легального внедрения этой практики – стало быть, дело стало только за доброй политической волей. Именно ее нам не хватает для решения многих задач земельной реформы.
 
Вопрос рынка земель с/х назначения представляется намного более сложным. Мы должны отдавать себе отчет, что в Украине уже сложилась определенная структура права собственности на землю и структура аграрного производства. Открывая рынок, какую цель мы перед собой ставим: сохранить сложившуюся структуру права собственности и/или аграрного производства или же изменить? Очевидно, что земельный рынок, как динамическая система, предполагает изменение структуры права собственности, поэтому в первую очередь необходимо решить вопрос структуры аграрного производства.
 
Как правило, современные правительства внимательно и настороженно регулируют доступ на рынок земель с/х назначения. Для этого используются 3 основных инструмента: квалификационные требования к покупателям; преимущественное право покупки; ограничения на использование земель. Действующее законодательство Украины в этом контексте установило, что право собственности на земли с/х назначения приобретают в первоочередном порядке арендаторы, местные жители с соответствующим образованием или опытом работы (их статус применительно к преимущественному праву достаточно расплывчат) и местные советы. Очередность реализации преимущественного права законом не установлена.
 
Таким образом, закон предполагает, что нынешние арендаторы должны будут выкупить землю у собственников паев, а новые инвесторы смогут выйти на рынок только в случае отказа арендаторов от реализации преимущественного права, уступки преимущественного права или путем покупки самих арендаторов (их корпоративных прав). Доступ на рынок земель с/х назначения закрыт иностранцам, иностранным и совместным предприятиям. При этом площадь земель с/х назначения в собственности одного лица не может превышать 100 га.
 
В то же время существуют законопроекты, которые предполагают существенные изменения: (1) отмену квалификационных требований к покупателям; (2) доступ на рынок иностранных и совместных предприятий; (3) снятие ограничений на площадь угодий в собственности одного лица; (4) закрепление преимущественного права только за арендаторами.
 
Кроме таких либеральных проектов, есть и более жесткие, как, например, проект народного депутата Украины Ивана Зайца, которым предполагается ограничить круг собственников с/х угодий только гражданами. Эта идея родом из США («Инициатива 300»); около 60 лет назад в некоторых штатах началось движение за лишение корпораций права покупать фермерские земли. В основе ее лежит тот факт, что фермерские семьи – это очень важные ячейки социальной ткани американского общества; замена фермеров корпорациями приводит к деградации сельской местности, сельских общин, подрыве социальной основы экономического могущества страны. Поэтому в Северной и Южной Дакоте, Оклахоме, Миннесоте, Висконсине, Айове, Миссури, Канзасе и Небраске (на них приходится 30% с/х земель США) корпорациям запрещено покупать с/х угодья.
 
Конечно, закрепление права собственности на землю за гражданами делает структуру права собственности исключительно прозрачной и контролируемой. В то же время в Украине отсутствуют те социальные мотивы для внедрения такой модели, которые стали решающими в США. Такого рода решения, конечно же, предмет очень ответственного выбора наших политиков.
 
Кроме тех моделей, которые описывает закон, необходимо принять во внимание те специфические условия, в которых произойдет открытие рынка (низкий уровень жизни собственников земли, тотальная коррупция, наличие крупных «подпольных» собственников, которые ждут снятия моратория для формализации своих прав). Именно эти условия делают поведение рынка труднопрогнозируемым и непредсказуемым.
 
Почем?
Одна из главных задач рынка – выявить стоимость товара (в случае земли – цены как средства производства). Поэтому цену на земли с/х назначения сможет сформировать только рынок. Мы лишь приведем прогнозы и расчеты, которые были обнародованы некоторыми организациями.
 
Госкомзем Украины прогнозирует цену на уровне нормативной оценки. Украинский клуб аграрного бизнеса в 2007 году провел исследование и заключил, что средней рыночной ценой с/х угодий, рассчитанной на базе капитализации дохода, в 2007 году могла быть сумма в 12551 грн./га, а уже на начало 2008 маркетингового года – 8864 грн., на ноябрь 2008 – 4038 грн.
 
Представители крупных сельхозпредприятий называют цены в пределах 300-600 долларов США за гектар (но эту цену они согласились бы платить за те угодья, которые сами несколько лет обрабатывали).
 
Для сравнения – по результатам продаж 2007 года в Германии средняя цена с/х угодий составляла 9205 евро за 1 га, при этом минимальная средняя цена зафиксирована в земле Бранденбург (3024 евро), а максимальная – в земле Северный Рейн – Вестфалия (26750 евро). Сумма операций купли-продажи превысила 1 млрд. евро.
 
В заключение мы хотим подчеркнуть следующее: и продление, и снятие моратория будет иметь множество негативных последствий. То, что государство сможет предложить модель моратория или рынка земли, способную минимизировать риски, вызывает сомнения. Тем не менее, мы поддерживаем снятие моратория – этим мы в значительной степени решим проблему коррупции и сделаем рынок более прозрачным. Наконец начнет формироваться рыночная цена земли – и с каждым днем работы рынка эта цена будет расти.
 
Нет сомнений, что снятие моратория и либерализация рынка обнажат и обострят проблемы Украины в земельной сфере. Речь идет о таких вещах как функционирование государственного земельного кадастра, охрана почв и сохранение их плодородия, соблюдение рационального баланса землепользования. Но появление у земли как актива свойства «цена» и формирование класса собственников-инвесторов уже само по себе мощное средство решения этих проблем.


Комментариев: 0    Просмотров: 506

Оставить коментарий:

Ваше имя:
Комментарий:

kcaptcha обновить картинку


Код введен неверно

 
Повторите ввод комментария (нецензурная лексика запрещена).